ARGENTINA Y EL MUNDO, 1930-1980

En la segunda entrega del trabajo preparado para esta revista, el autor analiza el rumbo del comercio exterior en una etapa signada por grandes conmociones, que finaliza en vísperas de cambios decisivos en el sistema económico internacional.

Por Enrique S. Mantilla / Presidente de la Cámara de Exportadores de la República Argentina (CERA)

Desde la crisis de 1930 a la segunda crisis petrolera y a la revolución microelectrónica de 1981, las transformaciones en las estructuras de los mercados mundiales fueron impresionantes.

Las exportaciones argentinas, que habían sido de 509 millones de dólares corrientes en 1930, no superaron los 1.900 millones en todo el período transcurrido hasta 1972. Al año siguiente, fueron de 3.266 millones y en 1981 llegaron a un máximo de 9.143 millones, que recién sería superado en 1989, con un monto de 9.573 millones. En el medio siglo que desde 1930 a 1981, catorce años mostraron un saldo comercial negativo.

El impacto de la crisis de 1930 fue fuertísimo por el desplome del comercio internacional —las ventas externas de la Argentina cayeron 36% en 1932 contra 1930— y resultó en un notable cambio en la manera de pensar la economía.

Raúl Prebisch señaló que la necesidad obligó a poner un control de cambios, lo que se realizó sin un plan claro. Fue recién en 1933 cuando el entonces ministro de Hacienda, Federico Pinedo, estableció tres criterios fundamentales: la aplicación de permisos previos de importación, el paso de un principio absoluto a uno de selectividad y la competitividad del tipo de cambio. Asimismo, se introdujo un sistema de aforos, porque “la realidad demostró que es prácticamente imposible determinar el valor de las exportaciones, aún de productos con mercado universal”.

Entre 1932 y 1933, el presidente Justo lanzó tres iniciativas comerciales. Primero, trató de lograr un acuerdo con Rumania para defender el precio del maíz, ya que en conjunto ambos países representaban 70% de la oferta del mercado mundial, pero fracasó. Segundo, firmó el Acuerdo Multilateral del Trigo aceptando reducir las exportaciones en 15% y participar en 20% del mercado mundial por dos años. Tercero, como respuesta al cambio de Gran Bretaña a favor de un sistema de preferencias comerciales para sus dominios (Conferencia de Ottawa de 1932), firmó el Tratado Roca-Runciman. De esta manera, logró el acceso argentino al mercado de carne inglés en condiciones similares a las de Australia, así como un empréstito a largo plazo para desbloquear fondos retenidos.

Prebisch afirmó que la gran crítica política a la firma del Tratado Roca-Runciman fue que era un acuerdo de la oligarquía con el imperialismo británico, pero señala: “Es una lucha de poder. Nosotros éramos la parte más débil. Ellos podrían perfectamente prescindir en gran medida de la carne argentina. Viendo los casos a la distancia, el pacto fue atacado por dos razones: hacer un tratado para evitar que el comercio se contraiga no es un triunfo; y en cuanto a las concesiones, se hizo gran alharaca, pero después todo el mundo se dio cuenta que fue una tormenta en un vaso de agua. Sigo estimando y puedo demostrar que el acuerdo era lo único que podía hacerse para proteger la exportación argentina del desastre de la gran recesión mundial. No fue un acuerdo dinámico. Fue un acuerdo de defensa, en un mundo económico mundial que se contraía”.

¿Podría la Argentina haber negociado mejor? Difícil saberlo. Las alternativas eran limitadas y el futuro de Europa —con Mussolini, Stalin y Hitler— y de Estados Unidos —con leyes proteccionistas— era tan incierto que en el debate de las carnes hasta Alfredo Palacios, veterano campeón del antiimperialismo, dijo que éste “no le impedía considerar el papel altamente positivo de las inversiones británicas de capital en un país que seguía necesitando de ellas para realizar plenamente su potencial económico y social”.

Los resultados entre 1933-36 fueron positivos, pues el país logró salir rápidamente de la crisis. Como dice Halperín Donghi, “aún los argumentos mejor fundados pueden muy poco frente al más contundente de todos, que es el éxito”. Las exportaciones fueron ondulantes entre 1931 y 1937, para amesetarse entre este último año y 1940 en el orden de los 450 millones de dólares anuales.

Con el advenimiento de la Segunda Guerra Mundial, crujieron los más diversos segmentos de la vida nacional. En el Plan Pinedo de 1940, elaborado con posterioridad a la toma de París por el ejército alemán, se señalaba: “Grandes excedentes de productos invendibles significan intenso malestar en la campaña, crisis industrial, desocupación y zozobra en las ciudades, frustración general en todas las actividades del país, con repercusiones sociales de imprevisible alcance”. Por eso, agregaba, “es indispensable que el Estado cree condiciones favorables y ofrezca el incentivo necesario a fin de que estas actividades adquieran todo el impulso de que son capaces para combatir eficazmente la depresión que comienza”. Y concluía: “El país necesita recurrir decididamente a su industria para suplir en lo que sea posible lo que no pueda importar o pagar y evitar el grave mal de la desocupación”.

El Plan Pinedo instó a crear una gran zona de comercio libre con los países vecinos, subrayando la importancia de Brasil, mediante la derogación gradual de los derechos aduaneros para ir creando una zona aduanera. Sin embargo, el Plan no fue aprobado por el Congreso.

Las exportaciones pasaron de 430 millones de dólares en 1940 a 1.175 millones en 1946 y alcanzaron 1.600 millones en el período 1947-48 para caer en 1949 a 933 millones. Volvieron a subir en 1950-51 a 1.168 millones para contraerse en 1952 a 687 millones y oscilar en una franja de entre 900 millones y 2.000 millones entre 1953 y 1972.

En todo ese período, se instaló la teoría de la sustitución de importaciones, pero no se prestó atención especial a las exportaciones. Esto fue irónico porque, como recuerda Díaz Alejandro, “si entre 1943-1955 se le hubiera prestado más atención a las exportaciones, el resultado hubiera sido más —y no menos— industrialización como siguieron los ejemplos de Australia y Canadá”.

En este sentido, Cairncross plantea que Argentina tuvo dificultades para comprender el mundo de la posguerra. Esta incomprensión la habría llevado a aplicar una política industrial con alta protección y orientada sólo al mercado interno, desincentivando la producción agrícola más allá de las necesidades internas. “No me sorprende que Argentina haya tomado este último camino, cuando también Europa era pesimista sobre la eliminación del fuerte déficit externo y el restablecimiento de la credibilidad, luego de la terminación del Plan Marshall en 1952. La opción que Argentina tuvo que ejercer no era fácil y, si se cometieron errores, ellos resultan comprensibles”. Pero, como sostiene Di Tella, “la nueva tendencia intervencionista fue, como de costumbre, mucho más extrema en nuestro país”.

Durante el período inicial del gobierno de Perón que comenzó en 1946, un personaje indiscutido fue el presidente del Banco Central y del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI), Miguel A. Miranda. Tal vez el comentario de Gómez Morales, presidente del Banco Central y ministro de Asuntos Económicos del gobierno justicialista, ilustre la acción del IAPI: “Su política (por la de Miranda) no era mala, pero fallaba en su ejecución. Había almacenado dos cosechas íntegras de maíz y lino, retaceando su venta en busca de buenos precios... Se jugó y perdió y por supuesto cargó con las culpas del que se equivoca. Si acertaba era un genio, pero erró... Yo no sería capaz de retener dos cosechas para hacer un negocio. Yo corro riesgos con lo mío, no con lo ajeno”.

Durante la mayor parte del gobierno justicialista, el IAPI se ocupó de la política comercial. Entre 1946 y 1949, 54,7% del crédito que el BCRA le otorgó al Estado se canalizó a través del IAPI, vía redescuentos del Banco de la Nación y el Banco de Crédito Industrial Argentino.

El IAPI era clave como exportador. Reca señala que “entre 1945 y 1955 los precios relativos se tornaron irrelevantes para la toma de decisiones. El precio del trigo, que hasta 1943 era igual al internacional, cayó prácticamente a la mitad desde entonces”.

La gestión del IAPI fue muy perjudicial —tanto que se le fue quitando facultades desde 1950— a lo que cabe agregar que, por ejemplo, los permisos de importación tenían que tener la aprobación de la Confederación General Económica, según lo dispuso en 1954 el BCRA.

El control de cambios que se había iniciado en 1931 fue activamente utilizado. Se introdujeron tipos de cambios múltiples y se regularon las importaciones. En 1940, el tipo de cambio comercial comprador era de 3,36 pesos por dólar; el vendedor, de 4,23 pesos y el libre, de 4,37 pesos. Esta relación fue variando y en 1954 la parida comercial comprador era de 5 pesos por dólar, el vendedor de 7,50 pesos y el libre de 13,99 pesos, mientras el paralelo, que había hecho su aparición en 1948 con un valor de 4,53 pesos, era de 25,77 pesos por dólar.

En 1952, quedó claro que se debía modificar la política comercial: se tuvo que importar trigo y se dispuso la veda de un día por semana a la venta de carne vacuna para poder generar saldos exportables. Asimismo, se elevó el precio del trigo 35%. Además, el valor de las importaciones totales se contrajo 28% interanual en 1952 y 13% interanual en 1953. Se crearon el Instituto Nacional de Carnes y el de Granos y Elevadores, quitándole poder intraestatal al IAPI.

En el período de la posguerra, si bien la Argentina se incorporó a las Naciones Unidas, se automarginó de las instituciones económicas como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y de las discusiones que crearon el GATT (Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles, por su denominación en inglés).

En un mundo bipolar donde el PIB de EEUU era del orden de 50% del PIB mundial, se planteó como conveniente mantener una tercera posición. En Bretton Woods, se diseñó la arquitectura internacional para la ampliación del comercio y el progreso de las naciones sobre tres pilares: 1) mantener la paridad de las monedas con un mínimo de fluctuación evitando las devaluaciones competitivas con la colaboración del FMI; 2) ayudar a la reconstrucción de los países devastados por la guerra y a los países en desarrollo con el apoyo del Banco Mundial; y 3) facilitar la reducción de las tarifas arancelarias y de las restricciones al comercio que determinó la creación del GATT.

El Plan Marshall había dado resultados en la reconstrucción europea. En 1958, se puso en marcha la Comunidad Económica Europea entre Alemania, Bélgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgo.

Hay que destacar que desde el fin de la Guerra hasta 1971 los países anclaron sus monedas al dólar con un sistema de paridades semifijas. Los resultados para Europa fueron muy positivos. Su PIB creció entre 1950 y 1959 a una tasa promedio anual de 7,8% y entre 1960 y 1969 a 4,8%.

La producción industrial mundial creció fuertemente y el comercio adquirió dinamismo, hubo una mejora de la productividad generalizada y mejoró la situación financiera de los países, pero el acuerdo comercial del GATT no había liberalizado el comercio agrícola.

Sin embargo, la situación de la Argentina era compleja. El presidente Frondizi planteó en 1958: “A partir de este momento, dos perspectivas se abren para nuestra patria: o seguimos paralizados en nuestro desarrollo empobreciéndonos paulatinamente, estancados en nuestras pasiones y descreídos en nuestra capacidad y nos desempeñamos en el atraso y la desintegración nacional; o, en cambio, cobramos conciencia de la realidad, imprimimos un enérgico impulso y nos lanzamos con decisión y coraje a la conquista del futuro”.

Al 30 de abril de 1958, el mercado de cambios estaba constituido por un “segmento único” donde la relación era de 18 pesos por dólar y otro libre, de 42 pesos, o sea, una brecha de 133%. Las exportaciones agro-ganaderas claves recibían al exportar 65% al tipo de cambio único y 35% al tipo de cambio libre con un derecho de exportación de 20% o de 10%, según la lista por producto.

La política de sustitución de importaciones de Frondizi coincidió con las recomendaciones de la CEPAL, pero privilegió la integración del mercado interno en vez de la promoción activa de un Mercado Común Latinoamericano. Éste recién se instaló en 1960 con la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) como respuesta, por un lado, al proteccionismo agrícola europeo y, por otro, al efecto negativo sobre el precio de los granos en el mercado mundial de la política del gobierno de Estados Unidos, que mantenía grandes stocks y los vendía, autorizado por la ley 480, en la moneda del comprador.

En los años ‘60, la Alianza para el Progreso introdujo, en el marco de las relaciones en las Américas, un concepto de desarrollo coherente con las visiones que se planteaban en América Latina.

En 1967, Argentina se incorporó al GATT. Aplicó derechos de exportación a los productos agrícolas que se fueron reduciendo con posterioridad y suprimió los reintegros a las exportaciones de manufacturas. En cuanto a las importaciones, impuso un arancel de 140% a los bienes de consumo producidos internamente con un alto grado de elaboración, pero el promedio aritmético de los aranceles pasó de 119% a 60% en 1967.

En el mundo, se estaba produciendo un cambio estratégico. En 1968, la convertibilidad del dólar con el oro a 1 onza troy por 35 dólares se restringió a las operaciones entre banco centrales. En 1971, Nixon declaró la inconvertibilidad del dólar y se realizaron negociaciones por las cuales el franco francés se revaluó 19% contra el dólar y el marco alemán, 17%, mientras que la libre esterlina se devaluó 2,9%.

Desde principios de 1970 hasta 1981, se produjo un aumento sostenido de las exportaciones argentinas. En ese período, hay que destacar la importancia que tuvo la Guerra del Yom Kippur, de 1973, cuando Arabia Saudita declaró el embargo petrolero a Estados Unidos y países petroleros de Medio Oriente realizaron cortes de producción. Esto produjo el shock de 1974 con un aumento del precio del crudo de 280-290% en ese año.

El mundo entró en una estanflación. El PIB de los principales países europeos, de Japón y de Estados Unidos creció en 1974 0,3% y en 1975 se contrajo 0,3%. La inflación creció 13% en 1974 y 11,5% en 1975. Entre esos dos años, las exportaciones argentinas cayeron 24,5%.

En 1973, se había estatizado en la Argentina el comercio de granos y el de otros productos agrícolas, así como el de los productos y subproductos de la industrialización primaria. El ministro Gelbard inició un activo comercio con países socialistas tales como la URSS, Polonia y Cuba. En 1972, se exportaba a esos destinos solamente por 60 millones de dólares, cifra que subió a 475 millones en 1975, aun con problemas de cobranza, en especial, con Cuba.

También hay que señalar que el Operativo Libia de 1974, “productos agrícolas por petróleo”, debe ser analizado con cuidado. Bonasso sostiene: “La misión a Libia, un presunto operativo tercermundista que tenía como finalidad aparente la compra de petróleo barato, escondía un voraz negociado”.

En 1975, se produjo una fuerte modificación de tres variables importantes: el tipo de cambio, los aranceles y los derechos de exportación. En este último caso, se aplicó un derecho de exportación de 13% a las mercaderías que hasta el momento estaban exentas, uno de 64% a las que pagaban 59% y uno de 23% a las que no recibían reintegros. Además, se redujo a 10% el reintegro a los productos que recibían 40%.

Se vivía un nuevo estrangulamiento externo. Las reservas del BCRA, que en junio de 1974 eran de 2.011 millones de dólares, habían caído en marzo de 1975 a 878 millones. En junio de 1975, el tipo de cambio comercial se devaluó 160% y se volvió a un esquema de mini devaluaciones del peso respecto del dólar como las usadas en 1964-66. Pero el denominado Rodrigazo produjo un impacto severo en todos los aspectos de la vida nacional. Posteriormente, en marzo de 1976, se produjo un nuevo golpe militar que destituyó al gobierno.

En ese año, se inició un proceso de reducción de los derechos de exportación para el sector agrícola, que pasaron de 50% a 20%, 10% y 5%, según los productos. Se otorgó un reintegro a la exportación de productos no tradicionales a mercados no tradicionales. Se unificó el mercado cambiario, pero se puso un derecho de exportación a determinados productos. Según Nougués, “ningún integrante del equipo económico estaba convencido de las ganancias de la liberalización comercial”. Sin embargo, el promedio ponderado de los aranceles se redujo en 1977 de 93% a 52%. Se eliminaron las prohibiciones para importar autos, tractores, motores y equipos de transporte y los productos sujetos a licencias pasaron de 34,8% sobre lo importado en 1976 a 30,2% en 1978. Una medida importante fue la eliminación de los depósitos previos para poder importar. Se promulgó un régimen de admisión temporaria y se actualizó la legislación contra prácticas desleales de comercio.

La reforma arancelaria tuvo efectos dispares, pues los precios relativos internos respecto de los internacionales diferían en mayor medida que en el periodo 1966-72. Un sector que recibió una protección sustantiva fue el automotor.

Entre diciembre de 1978 y marzo de 1981, el IPC aumentó 421%, el IPM 307% y la paridad nominal peso-dólar 129%, lo que produjo una revaluación sustantiva del peso.

Las relaciones con los vecinos fueron variadas. Por un lado, en 1978, el Vaticano intervino para evitar una guerra entre Argentina y Chile. Por otro, en 1980, se aprobó el Tratado de Montevideo, que creó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) en reemplazo de la ALALC. En el Tratado, se suprimió la clausula de nación mas favorecida.

Durante el período que se extendió hasta 1981, se produjo el segundo shock petrolero, resultado de dos acontecimientos: la caída del Shah de Irán en 1979 y la Guerra Irán-Iraq de 1980. El precio del petróleo subió 180%. En el mercado de capitales, se inició un proceso para reciclar los petrodólares. Los préstamos a América Latina crecieron 101%.

En esta época, las distorsiones financieras fueron significativas. De Pablo calcula que quien vendió dólares cuando comenzó la reforma financiera y los colocó a interés en pesos, a fines de 1980 cuadruplicó su capital en tres años y medio, aun cuando, por efecto de la segunda crisis petrolera, la tasa de interés del dólar en el mundo fue alta.

Entre 1976 y 1980, las exportaciones crecieron en el orden de 19,6% promedio anual mientras que las importaciones lo hicieron a 36,5%. En 1980, se produjo un déficit comercial de 2500 millones de dólares. En 1981, las exportaciones alcanzaron 9.143 millones y las importaciones 9.430 millones, con lo cual el déficit se redujo a 287 millones. La clave del incremento de las exportaciones estuvo ligada al aumento de la producción de granos a 35 millones de toneladas frente a 20 millones das promedio del periodo anterior a 1976. También fue decisivo que en 1980 Estados Unidos realizara un embargo cerealero a la URSS. En ese año, la mitad de las exportaciones de granos se dirigieron a ese destino.

Gerchunoff y L. Llach señalan: “En 1981, los problemas más urgentes eran el atraso cambiario, la sangría externa (déficit comercial más fuga de capitales), la enorme deuda pública y privada y la recesión productiva”. El déficit fiscal y la inflación eran inaceptablemente altos. A escala mundial, las dos crisis petroleras habían dejado sus marcas y estaba en proceso una reestructuración industrial y de las economías que se iba a expresar en los años sucesivos, dando origen al inicio del período de la Revolución Financiera que se extenderá desde 1982 hasta 2008, cuando ocurrió la gran recesión mundial.