RELACIONES INTERNACIONALES

El logro de ese objetivo, dice el autor, demanda voluntad política, una estrategia viable y creatividad técnica en la definición de los métodos. El desafío, inédito en términos históricos, es la adopción de decisiones tan eficaces como legítimas.

Por Félix Peña *

Tradicionalmente, ha sido la fuerza más que la razón la que ha permitido establecer pautas de orden sustentable en las relaciones entre unidades autónomas de poder en el plano internacional. Al menos, es lo que enseña la trayectoria larga de la humanidad. De allí lo novedoso de lo que actualmente está ocurriendo en las relaciones internacionales, tanto en el plano global como en algunos de los espacios regionales que han tenido mayor tradición de conflictos violentos y guerras.

En términos históricos, lo que está ocurriendo es un desafío inédito. Consiste en procurar, a través del diálogo y de las negociaciones entre naciones con grados dispares de poder e intereses diversos, la concertación de mecanismos, reglas y condiciones que permitan alcanzar niveles razonables de gobernabilidad global y también regional. Implica privilegiar el método de una metamorfosis gradual, en el sentido avanzado por Edgar Morin (ver su “Elogio de la Metamorfosis”, en el diario El País, del 17 de enero de 2010), que sea la resultante de los propios cambios que se están operando en múltiples planos de la vida política, económica, social y cultural de las naciones.

Es un desafío inédito precisamente porque la experiencia de los últimos siglos indica que desplazamientos del poder mundial, como los que se están evidenciando hoy a escala global y en algunas de los espacios regionales, han impulsado tendencias a la anarquía y no necesariamente a un orden sustentable en el que predomine la paz.

De allí que enfrentamientos violentos, y distintas e innovadoras modalidades de guerras que han durado a veces muchos años, hayan jalonado en el pasado la transición hacia nuevos períodos de orden internacional en los que han predominado quienes en los hechos demostraron tener más poder.

Ilustran el problema de fondo que se está enfrentando, tanto las iniciativas de reformas al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas —cuestión abordada por el Presidente Obama en su visita reciente a la India— como los intentos de tornar el G20 en un ámbito en el cual al menos puedan impulsarse decisiones, a la vez eficaces y legítimas, sobre cuestiones relevantes de la actual agenda económica global (ver al respecto el artículo de Robert Wade and Jacob Vestergaard, “Overhaul the G20 for the sake of the G172”, en el diario Financial Times, del 22 de octubre de 2010; el de Pedro Solbes y Carlos Westendorp, “El G20 no es la ONU”, en El País, del 10 de noviembre de 2010; y el de Xavier Vidal-Folch, también en El País, del 11 de noviembre de 2010).

En su esencia, en el plano global, tal problema consiste en saber cuántos y cuáles países pueden representar la masa crítica de poder que se requiere para asegurar condiciones razonables de una gobernabilidad sustentable por su eficacia y legitimidad. La recién concluida reunión del G20 en Seúl no ha aportado progresos significativos al respecto.

Cuestiones como la de las disparidades en el abordaje de los efectos de la actual crisis financiera en las políticas monetarias y cambiarias de las principales naciones, con sus impactos en el comercio mundial, están señalizando la profundidad de los desafíos que se enfrentan. Tampoco se espera que surjan señales claras con respecto a la cuestión del cambio climático en la próxima Cumbre de Cancún. Y la Rueda Doha sigue poniendo en riesgo, con su estancamiento, al propio sistema multilateral del comercio mundial institucionalizado en la Organización Mundial del Comercio (OMC).

Lejanos parecen estar los tiempos, sin embargo recientes, en los que las señales originadas en una gran potencia, como lo ha sido en las últimas décadas los Estados Unidos o como ha aspirado a ser la Unión Europea (UE), podían ser suficientes para pretender encauzar el orden internacional en el plano de la seguridad colectiva, o al menos en el financiero global y en el del comercio mundial.

Cada vez resulta más notorio que ahora los protagonistas relevantes son varios y no necesariamente comparten visiones, objetivos e intereses. Y todo indica que por un tiempo seguirá siendo difícil saber el número a agregar a la letra G, si se aspira a contar al menos con un mecanismo informal pero relevante de impulso de decisiones colectivas, que penetren en la realidad y que aspiren a tener legitimidad en el resto de las naciones, sobre cuestiones centrales de una agenda global de creciente complejidad (ver al respecto este Newsletter de los meses de noviembre 2008, febrero de 2009 y enero de 2010, en www.felixpena.com.ar).

Es posible imaginar que la eficacia y legitimidad de las decisiones que resulten de un ámbito como el G20 —o de sus eventuales sustitutos en el futuro— se acrecentaría si algunos de los países que lo integran pudieran hablar en nombre de su propia región. No parece que ello ocurra hoy, ni tan siquiera en el caso de la UE a pesar de los pasos dados en el plano de su política exterior tras la entrada en vigencia del Tratado de Lisboa. Incluso tiene serias dificultades para preservar su capacidad de enhebrar respuestas colectivas a los problemas que algunos de sus miembros confrontan en el plano económico y financiero. Lo evidencian disonancias que se manifestaron en el intento franco-germánico de impulsar una adaptación del Tratado de Lisboa a nuevas realidades.

En el caso del espacio geográfico sudamericano, si bien la Argentina y el Brasil son miembros del G20, sería difícil considerar que en tal ámbito reflejen necesariamente los puntos de vista de su región. Tampoco sería ello así en el hipotético caso que el Brasil fuera incorporado como miembro pleno del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas.

Tres condiciones parecen requerirse para avanzar en una construcción concertada de una razonable gobernabilidad tanto en el plano global como en el regional. Serían válidas asimismo si se procura construir espacios inter-regionales como el que podría eventualmente resultar de la negociación que han relanzado el Mercosur y la UE, en la medida que efectivamente aspire a ser algo más que un intento de mejorar flujos recíprocos de comercio e inversión.

Ellas son la de una firme voluntad política orientada a lograr objetivos ambiciosos, la de una idea estratégica que sea viable, y la de creatividad técnica en la definición de los métodos a emplear para su concreción.

En cuanto a la voluntad política, ella es una condición necesaria en la medida que resulte del más alto nivel del poder de cada protagonista, pero no parece suficiente si se limita a un momento fundacional. De lo que se trata, por el contrario, es que ella sea sustentable en el tiempo. Esto es, que se traduzca en una energía política que fluya en forma constante hacia la mesa de negociaciones en la que se procesan las decisiones concretas. Fue lo que caracterizó todo el período inicial de la construcción europea tras la Segunda Guerra Mundial.

Cómo lograr ello en el desarrollo del Mercosur es una de las cuestiones más relevantes de su futuro. De allí la importancia de las señales que parten de Brasilia en el sentido de encarar finalmente una necesaria reforma institucional del proceso sub-regional. Y algo similar puede ocurrir en las negociaciones bi-regionales UE-Mercosur tras el impulso manifestado en la Cumbre de Madrid en mayo pasado. Si ellas quedaran libradas a una inercia burocrática, en la que la mesa de negociaciones no estuviera permanentemente conectada a las fuentes de la voluntad política del más alto nivel en ambos lados del Atlántico, la energía que se requiere podría ser insuficiente para los resultados ambiciosos que aparentemente se procuran.

En cuanto a la idea estratégica hacia la que se orienta el impulso político, tiene que ser viable. Ello implica que tiene que nutrirse de los intereses concretos de los distintos países, de sus realidades de poder relativo y, en especial, de una lectura correcta del contexto internacional en el que se inserta la iniciativa que se impulsa, incluyendo su continua adaptación a los cambios que se están produciendo a veces en forma vertiginosa. Es lo que logró por mucho tiempo la construcción europea a partir de la visión genial plasmada en la idea que inspiró Jean Monnet y que se nutrió de la voluntad política de personalidades como Robert Schumann y Konrad Adenauer, entre varios otros.

Y una buena dosis de creatividad técnica es la tercera condición. No se trata de seguir modelos previos ni recomendaciones de libros de texto. Se trata, por el contrario, de construir mecanismos e instrumentos adaptados a los objetivos perseguidos y a las realidades de los protagonistas, como así también de los condicionantes que puedan resultar del contexto de compromisos que ellos hayan asumido en el plano global y regional. Tanto en la construcción futura del Mercosur como en la de la asociación bi-regional Mercosur-UE, tal creatividad debería además aprovechar todas las flexibilidades que resultan de las ambiguas reglas comprometidas en la OMC y, especialmente, las del GATT.

Las tres condiciones antes mencionadas podrían significar, caso que ellas se logren y se sumen, producir un salto cualitativo tanto en la experiencia del Mercosur como en el futuro desarrollo de una eventual asociación bi-regional con la UE. De ser así, ambos procesos podrían contribuir a la construcción de la gobernabilidad global.

En el caso del Mercosur, es importante rescatar su fuerza simbólica como proyecto político y estratégico, tal como lo señala Antonio José Ferreira Simôes en un muy interesante artículo (ver “Mercosul: Uma Visão Estratégica Às Vésperas de Seu 20° Aniversário”, en: http://www.cebri.com.br/).

Pero más fundamental aún será que en los compromisos concretos que se asuman en el futuro e incluso en la efectiva aplicación de los ya asumidos, los ciudadanos de sus países miembros pueda visualizar un claro nexo con sus legítimas expectativas de empleo y de bienestar. Ello no ocurre hoy y de allí quizás los signos evidentes de insatisfacción que se observa con respecto a sus resultados.

* El texto integra la edición de noviembre del newsletter mensual del autor y ha sido reproducido con su autorización; ver www.felixpena.com.ar.